Jak nechybovat při tvorbě vnitřních předpisů

     Specifikou pracovního práva je to, že obecnou právní úpravu si „k obrazu svému“ přizpůsobují jednotliví zaměstnavatelé vnitřními předpisy, které si za tímto účelem sami vydávají. Zejména v zemích, kde pracovněprávní úprava je kodifikována v jednom zákoně, a musí být tudíž hodně obecná, aby se v ní všichni zaměstnavatelé i všechny kategorie zaměstnanců našli, je vlastní normotvorba zaměstnavatelů téměř nezbytná. Mezi tyto země patří i ČR, která má pracovní právo kodifi kováno v zákoníku práce (zákon č. 262/20006 Sb., dále také „ZP“).

     Základní rámec pro oblast vnitřních předpisů, vydávaných jednotlivými zaměstnavateli vč. kolektivních smluv, je koncepce a obsah obecné právní úpravy. Význam a možnosti vnitřních předpisů a kolektivních smluv byly zásadně menší v období účinnosti starého zákoníku práce (zákon č. 65/1965 Sb.), který vycházel ze zásady, že je možno dělat jen to, co je povoleno. To samozřejmě platilo i pro vnitřní pracovněprávní a mzdové předpisy (zákoník práce obsahoval několik zmocnění, co je možno upravit vnitřním předpisem či kolektivní smlouvou, např. další odstupné či delší dovolenou, vše „v mezích zákona“ - viz § 20 odst. 2 starého zákoníku práce.

     Mnoho se očekávalo od nového zákoníku práce, který již musel respektovat ústavní zásadu demokratického státu, opět zjednodušeně řečeno „co není zakázáno, je povoleno“. Bohužel, představy těch, kteří očekávali moderní liberální zákoník práce, se nenaplnily. ¹⁾ V oblasti vnitřních předpisů nová právní úprava způsobila dokonce zděšení u zaměstnavatelů a nejednotný výklad ustanovení týkajících se vnitřních předpisů v novém zákoníku práce. Protože se vnitřní pracovněprávní normotvorbou zabývám řadu let nejen v teorii, ale především v praxi, upozorňoval jsem marně na nevhodně navrženou právní úpravu předem. ²⁾ To se nakonec ukázalo jako oprávněné, neboť převažoval výklad § 305 ZP v tom smyslu, že bez souhlasu odborářů, vyjádřeném v kolektivní smlouvě, nemůže zaměstnavatel, u kterého působí odbory (nechme stranou, že i tento pojem je značně nejasný vzhledem k nedávné judikatuře), vydat vnitřní předpis. ³⁾ Tato nejasná, navíc dle mého názoru naprosto nadbytečná právní úprava velice retardovala vydávání vnitřních předpisů v ČR po přijetí nového zákoníku práce. Tato nelogičnost, která měla zvýšit úlohu kolektivních smluv, byla odstraněna až při novele ZP, kterou provedl Ústavní soud s účinností od 14. 4. 2008 (č. 116/2008 Sb.), když v § 305 odst. 1 vyškrtl veškeré zmínky o odborové organizaci a kolektivní smlouvě.

     Zajisté by i obsahu vnitřních předpisů přispělo odstranění legislativních i věcných chyb v současném zákoníku práce (viz dále) ⁴⁾ , ale především jeho zásadní liberalizace. Té se však brzy asi nedočkáme ⁵⁾ , musíme tedy vyjít se ctí i s dosavadní obecnou právní úpravou.

     Abychom nechybovali při tvorbě vnitřních předpisů, musíme především znát obecnou právní úpravu, ze které tyto předpisy nutně vycházejí, a nesmí ji obcházet. Za tímto účelem si třeba úvodem rozdělit vnitřní předpisy na v zásadě dva druhy:

1. vnitřní předpisy, které stanoví mzdová a platová práva a ostatní práva v pracovněprávních vztazích, z nichž je oprávněn zaměstnanec, neboli normativní předpisy přiznávající ná roky zaměstnancům na určitá plnění ze strany zaměstnavatele;

2. vnitřní předpisy, které žádné nároky zaměstnanců neobsahují a zaměřují se především na povinnosti zaměstnanců a požadavky zaměstnavatele pro řádný výkon sjednané práce, často mají též normativní charakter tím, že stanoví normu chování pro všechny nebo určité skupiny zaměstnanců (např. pracovní řád), velice často určují bližší nároky na kvalifikaci zaměstnanců (např. znalost práce na počítači, zkoušky vč. jazykových) nebo ani normativní obsah nemají, obsahují často jen pokyny, jak postupovat při aplikaci obecně závazných právních předpisů, či různá upozornění vedoucích zaměstnanců. někdy upravují pracovní (technologické) postupy či pravidla týkající se bezpečnosti a ochrany zdraví při práci.

     Ta skupina vnitřních předpisů normativního charakteru, uvedená výše pod písmenem a), má základ v právní úpravě uvedené v § 305 ZP. Zde uvedená právní úprava v odstavci 1 je zcela nadbytečná, když stanoví, že zaměstnavatel může vydat vnitřní předpis, když platí zásada, uvedená v § 2 odst. 1 ZP, totiž že „co není zakázáno, je dovoleno“. Není tedy co povolovat slůvkem „může“.

     Zcela nelogická je věta druhá, že vnitřní předpis nesmí ukládat povinnosti jednotlivým zaměstnancům. Výklady na aplikaci této věty se různí, ustálily se na tom, že tato věta se týká jen vnitřních předpisů obsahujících nároky zaměstnanců podle věty předchozí, neboli těch, které jsou uvedeny pod bodem a), nikoliv těch, které jsou uvedeny výše pod bodem b). ⁶⁾ I tak to však znamená, že podle této právní úpravy - ačkoliv obecně v životě platí, že práva a povinnosti jdou spolu ruku v ruce - by vnitřní předpis mzdový či jiný zakládající nároky zaměstnanců neměl obsahovat zároveň jejich povinnosti. Což je ustanovení pro praktické použití velice byrokratické, a tudíž v praxi často nedodržované. Podle této úpravy dle mého názoru velice chybné by tedy zaměstnavatel např. ve vnitřním předpise pro poskytování cestovních náhrad nesměl určit zároveň, jak zaměstnanec musí žádat o schválení pracovní cesty, či určit mu povinnost ubytovat se nejvýše ve čtyřhvězdičkovém hotelu a po skončení pracovní cesty podat z ní písemnou zprávu. Měl by tedy vydat předpisy přinejmenším dva - jeden o nárocích při služebních cestách, jiný o povinnostech při těchto cestách. Tak bychom nechybovali při vydávání těchto předpisů, i když osobně nepovažuji za chybu, pokud vnitřní předpis v souvislosti s nároky zaměstnanců stanoví i jejich přiměřené povinnosti.

     Při vydávání vnitřních předpisů, zejména těch normativních, je nutno dbát právní úpravy uvedené v § 305 odst. 2, tj., že vnitřní předpis musí být vydán písemně, nesmí být v rozporu s právními předpisy ani být vydán se zpětnou účinností, jinak je zcela či v dotčené části neplatný. Často se chybuje v tom, že vedoucí pracovník, např. generální ředitel, si přeje vydat vnitřní předpis co nejdříve, nestihne se to včas a vydává jej uprostřed měsíce s účinností od 1. dne tohoto měsíce. Správně by měl být postup opačný - vnitřní předpis vydat dříve a účinnost dát do budoucna - např. od 1. dne následujících měsíce od jeho schválení tak, aby se mohli zaměstnanci na jeho plnění připravit a také se s ním včas seznámit.

     Podle § 305 odst. 4 je zaměstnavatel povinen zaměstnance seznámit s vydáním, změnou nebo zrušením vnitřního předpisu nejpozději do 15 dnů. Zde není uvedeno, že to musí být předem, ale je logické, že se vnitřním předpisem může řídit jen ten, kdo s ním byl seznámen. To v případě sporu řeší jako prejudiciální otázku soudy, stejně jako zda vnitřní předpis je platný, účinný a jeho obsah neodporuje právním předpisům. Podle ZP musí být vnitřní předpis všem zaměstnancům trvale přístupný. Chybu dělají někteří odpovědní zaměstnanci v tom, že text vnitřního předpisu dají pouze na intranet, přičemž k počítačům nemají všichni zaměstnanci přístup. Lépe je kromě intranetu dát ještě písemný úkol příslušným vedoucím zaměstnancům seznámit své podřízené s novým vnitřním předpisem či jeho změnou na poradě či prostřednictvím „kolovadla“ s přílohou, kde zaměstnanec svým podpisem potvrdí, že s novým vnitřním předpisem či jeho změnou byl seznámen.

     Jen na předpisy uvedené výše pod bodem a) se vztahuje obecná právní úprava uvedená v § 2 odst. 3 ZP, ze které vyplývá mj. to, že odchylná úprava mzdových, platových a ostatních práv v pracovněprávních vztazích (§ 307) nemůže být ve vnitřním předpise nižší nebo vyšší než právo, které stanoví ZP nebo kolektivní smlouva jako nejméně nebo nejvýše přípustné. Již z toho je zřejmá vyšší právní síla kolektivní smlouvy než vnitřního předpisu. Např. vnitřní předpis nemůže stanovit, že zaměstnanci nepřísluší příplatek za práci v sobotu a v neděli v případě, že svátek připadá na sobotu nebo neděli a kdy zaměstnanec pracující v tento den má nárok i na příplatek za práci ve svátek. Bylo by to v rozporu s § 127 ZP, který stanoví, že zaměstnanci za hodinu práce v sobotu nebo v neděli přísluší příplatek ve výši nejméně 10 % průměrného výdělku, a to bez ohledu na to, zda na sobotu nebo neděli ještě připadl svátek. Vnitřní předpis by mohl přiznat zaměstnanci nárok na tento příplatek za práci v sobotu a neděli ještě vyšší (např. 20 %), ale vyloučit toto zvýšení v případě, že se jedná zároveň o práci v sobotu nebo v neděli, na kterou připadl zároveň svátek.

     Na vnitřní předpisy obojího charakteru, tedy výše uvedené pod písmeny a) i b), se však vztahuje právní úprava, uvedená v § 2 odst. 2 ZP, a totiž, že k odchylné úpravě práv i povinností od zákoníku práce uvedených v odst. 1 může dojít smlouvou nebo též vnitřním předpisem (viz dále).

     Znalost zákoníku práce a předpisů vydaných k jeho provedení (zejména nařízení vlády č. 590/2006 Sb., kterým se stanoví okruh a rozsah jiných důležitých osobních překážek v práci, a nařízení vlády č. 567/2006 Sb., kde je uvedena minimální výše mzdy a 8 úrovní zaručené mzdy podle složitosti, odpovědnosti a namáhavosti vykonávaných prací), je nezbytná k tomu, abychom nechybovali při tvorbě vnitřních předpisů jak po formální, tak obsahové stránce.

     Ještě poznámka - není rozhodující, jak vnitřní předpis formálně nazveme - vnitřním mzdovým předpisem, směrnicí či příkazem ředitele. Výjimku tvoří pouze pracovní řád, kde tento termín je uveden v ZP (§ 306). Ale i to zaměstnavatelé často nerespektují, zejména v případě, kdy se nemohou dohodnout s odborovou organizací na obsahu pracovního řádu. Vydají vnitřní předpis, který nazvou např. „pracovněprávním předpisem, kterým se stanovují požadavky na výkon práce a povinnosti zaměstnanců při výkonu práce“, a souhlas odborů k vydání tohoto vnitřního předpisu nežádají, pouze jej s nimi projednávají, tak jako ostatní vnitřní předpisy (podle § 287 odst. 2 písm. g) ZP).

     Třeba však odlišovat vnitřní předpisy, které jsou pramenem práva, od předpisů pouze metodických, které tento charakter nemají, pouze něco doporučují či dávají nezávazný návod.

     Interní normativní předpis, tedy ten, který zakládá nároky zaměstnanců či určuje povinnosti zaměstnanců, nemůžeme vydat v případech, kdy je právní úprava jednoznačná (kogentní) v obecně závazném právním předpise, od které se nemůžeme prostřednictvím vnitřního předpisu odchýlit. Obecně je to vyjádřeno již v úvodu zákoníku práce v § 2, podle kterého a contario nelze práva a povinnosti upravit odchylně od zákoníku práce, jestliže to zákoník práce výslovně zakazuje nebo kdy z povahy jeho ustanovení vyplývá, že se od něj odchýlit nemůžeme.

     Prakticky v duchu celého § 2 ZP musíme uvažovat u každého ustanovení ZP a prováděcích předpisů k němu, jestliže bližší úpravu chceme provést ve vnitřním předpise (nebo samozřejmě i v nějaké smlouvě se zaměstnancem či v kolektivní smlouvě). Je to úvaha skutečně důležitá a často i obtížná, neboť zákaz objevíme v ZP spíše ojediněle, např. přímý a absolutní zákaz najdeme v § 241 odst. 3, podle kterého zaměstnavatel nesmí zaměstnávat těhotné zaměstnankyně prací přesčas. Nelze tedy vnitřním předpisem stanovit určité podmínky (vč. mzdového zvýhodnění), za kterých mohou vedoucí zaměstnanci požadovat výkon práce i od těhotných žen (např. na základě jejich písemné žádosti). Vnitřní předpis v daném případě by mohl pouze blíže uvést, jak dodržování tohoto zákazu v praxi zrealizovat (např. blíže upravit, komu má zaměstnankyně svoje těhotenství hlásit).

     Příklad toho, kdy z povahy ustanovení vyplývá nemožnost úpravy ve vnitřním předpise, je např. § 48 („pracovní poměr může být rozvázán jen...“ ⁷⁾ ) nebo § 52 („zaměstnavatel může dát zaměstnanci výpověď jen z těchto důvodů...“). Obvykle se jedná o slůvko „jen“ či „pouze“, které a contario nám signalizuje, že jinak to být nemůže, tedy vnitřní předpis (např. pracovní řád) nemůže rozšiřovat způsoby skončení pracovního poměru či rozšiřovat zákonné výpovědní důvody o nějaké další. Může pouze např. upřesnit intenzitu porušení povinností vyplývajících za právních předpisů vztahujících se k zaměstnancem vykonané práci (porušení pracovní kázně), tedy co bude považovat z méně závažné porušení povinností, závažné porušení a za porušení povinností zvlášť…